“毒胶囊案”将推动行政监管的法律监督

2012年4月，一场“毒胶囊”风暴席卷全国，从中央到地方纷纷重拳出击，展开严厉、突击专项调查，涉事企业被查处、相关责任人被追责。作为法律工作者，我们更看重这一事件处理的背后，对我国司法实践有哪些借鉴意义。

　　与以往处理食品药品案件不同，“毒胶囊案”曝光后不久，最高人民检察院就要求渎职侵权检察厅与当地检察机关一起，针对行政监管人员渎职等职务犯罪，介入事件调查。目前，江西、河北等地检察机关，已经对一些涉嫌渎职的监管人员进行立案调查。

　　可以说，直接针对行政监管缺位进行渎职调查，本次案件是一次非常有意义的尝试。相比于以往个案式、风暴式、运动式的监督方式和监督效果而言，反渎职调查恰好打中了“毒胶囊”类案件频发的“七寸”——行政监管缺位属于渎职，这一定性对于强化行政监管部门的责任意识，提高监管水平和能力具有重要意义。这一做法也必将会沿用到食品、药品监管和事故的追责中。

　　监管缺位已成安全痼疾

　　从媒体的报道中可知，早在2004年，用废弃皮革加工制成工业明胶，冒充食用明胶的现象，就被央视曝光过。但由于监管缺位，冒用现象愈演愈烈，已渗透到食品药品生产的各个领域。以浙江省新昌县为例，在去年的例行抽查中，卓康胶囊有限公司和华星胶丸厂就因生产销售有毒、有害药用空心胶囊，被查封停产，一年后的今天仍然在生产和销售。本应在药监部门重点监控范围内的“黑名单”企业，在监管部门的眼皮底下一再作案，不得不让人深思。

　　发生违法行为的原因是多方面的，如涉事企业利欲熏心、缺乏社会责任感，对法律法规公然践踏；市场机制不健全，药品招标工作中，唯低价是图的竞标机制；“九龙治水”的监管体制机制；地方政府不科学的政绩观、因片面追求GDP而对违法行为睁只眼闭只眼等。但是，纵览三聚氰胺毒奶粉、地沟油、苏丹红咸蛋、瘦肉精猪肉等恶性案件，可以发现，这些食品药品安全事故的发生，无不与相关监管部门失职渎职等职务犯罪有直接关系。

　　这一点可以从近年来，很多重大的食品药品安全事件都是首先由媒体曝光，而不是由监管部门查处得到佐证。“监管跑不过媒体，不是媒体之幸，而是社会之痛”，监管部门监管效率和态度在一次次安全事件中，被反复质疑。工业明胶作食用明胶用早已为药品行业甚至当地政府所知晓，但囿于地方利益、行业利益或者其他利益考虑，监管部门查而不处、罚而不严，暴利的吸引力，远远大于处罚的惩戒力度，导致一些企业肆无忌惮。

　　总之，行政监管缺位已成为威胁药品安全的重大痼疾。毒胶囊事件已不仅是某个人的失职，更是监管部门的缺位。要遏制如“毒胶囊”等事件的泛滥，关键要严惩监管部门失职渎职的职务犯罪行为。

　　反渎职监督需要常态化

　　尽管我国早就建立了对官员进行行政问责的监督制度，但是这种方式远远不能有效遏制食品药品安全事故的发生。“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”，要防止相关部门监管缺位和疏失，更有赖于检察机关打击食品药品安全领域的刑事犯罪及其背后的职务犯罪等硬性约束。

　　追究监管部门工作人员的失职渎职行为，是法律赋予检察机关的重要权力，在相关法律中都能找到依据。《中华人民共和国刑事诉讼法》规定，检察机关对监督国家工作人员的失职渎职行为，有立案侦查和追究刑事责任的权力；《中华人民共和国产品质量法》第六十八条规定：“产品质量监督部门或者工商行政管理部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”甚至在《中华人民共和国药品管理法》第九十七条第二款也明确规定，“已取得《药品生产许可证》、《药品经营许可证》的企业生产、销售假药、劣药的，除依法追究该企业的法律责任外，对有失职、渎职行为的药品监督管理部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

　　因此，各级国家检察机关督办、查办“毒胶囊”案件所涉渎职等职务犯罪，是检察机关切实履行其职责的表现。在今年两会上，最高人民检察院曹建明检察长就在《工作报告》中提出，2011年全国检察机关协同公安机关和行政执法机关开展食品药品安全专项整治和严厉打击“地沟油”等违法犯罪专项活动，依法批准逮捕生产销售假药劣药、有毒有害食品等犯罪嫌疑人2012人，提起公诉1562人，立案侦查“瘦肉精”、“假牛肉”等食品安全事件中涉嫌渎职犯罪的国家机关工作人员202人。检察机关渎职调查渐成遏制行政监督疏失的一把利剑。

　　但就目前情况看，对行政监管缺位的反渎职监督，如何使之常态化是一个需要解决的问题。

　　相关评论

　　药害事件：“公益诉讼”要跟进

　　北京大学医学人文研究院 王 岳

　　由“毒胶囊”事件引发的震荡已席卷了整个制药行业，而政府监督不力是民众对毒胶囊事件提出的最大质疑。但是，我们也应该反思，是否只有靠政府才能保证食品、药品的安全？计划经济时期，我国的药品生产企业很少，药品的种类也少，政府监督是有效监管模式。而目前，我国已经有了4000多家药厂，政府的监管就显得“力不从心”了。

　　有人认为，要避免此类事件再次发生，关键是完善监督机制和处罚机制。但是，企业最了解自己产品的安全信息和质量情况，政府监管的信息来源也都是企业的上报资料，因此监管很难实现无漏洞、无死角。那么是不是政策设计出了问题呢，制药企业怎么会对自己的产品质量如此“麻木”，甚至与监管机构玩起了“警察抓小偷”游戏？

　　目前，我国的药品多为政府定价，当各生产企业的同种药品被确定了统一零售价时，如果市场缺乏有效的价格调控机制，企业在天花板价格（零售价）不可撼动的情况下，为了迎合市场要求，不得不预留渠道费用，而挤压自己的生产成本，这样就会出现“劣药驱逐良药”的现象。同时，买方也会受到利益影响，质量好的药品往往并不受到市场的青睐。可见，在目前的医药市场中，价格规律和竞争规律几乎是失灵的，在这样的市场中只能依靠政府监管来保证药品质量。

　　一位美国食品和药物管理局的官员介绍美国的管理经验时说，在美国一旦有企业的药品质量出现问题，等待它的将是患者的“集团诉讼”、“天价赔偿”，甚至是破产，而政府对此是不负主要责任的。发达国家的经验告诉我们，社会管理比较经济、高效的方式是更多地发挥社会自身管理的作用，塑造“小政府、大社会”的管理模式。

　　距“毒胶囊”事发已有近两个月，但法律层面的民事责任追究迟迟没有跟进。全国首例状告毒胶囊药厂案的代理律师向媒体表示，从目前来看，这个案子民事诉讼立案的可能性甚小。在这样大型药品安全事件中，真正的受害人却被忽略，最后的结果恐怕还是不了了之。回顾事件的处理过程可以发现，就是公众指责政府，政府处罚企业，政府在其中起到了不应有的中介作用。

　　早在2002年，“公益诉讼”就已经写入了《民事诉讼法修正案（草案）》。《草案》规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关团体可以向人民法院提起诉讼。”所谓公益诉讼，是指有关国家机关、社会团体和公民个人，对侵犯国家利益、社会公共利益的行为，请求人民法院进行纠正和制裁的诉讼活动。既然有了相关法律，政府就应该支持受害者直接起诉肇事企业，从而获得企业的赔偿。这样对企业是一种惩戒，对受害者也是合理的补偿。

　　因此，政府在从“毒胶囊”事件中反思自己监管不力的同时，也该想想是否有更好的办法解决问题。如果能够利用法律武器，将“公益诉讼”真正执行，一下子就可以建立起一支13亿人的监督队伍，何乐而不为？ 来源：健康报